תוכן עניינים

1. מבוא…2
1.1 מטרות המחקר וחשיבותו…3
2. סקירת ספרות…5
2.1 האדם הסיעודי וביטוח סיעודי קולקטיבי…5
2.2 מיפוי שחקנים מרכזיים ועמדות…7
2.2.1 תהליך המתווה: דינמיקות ויחסי הכוחות בין השחקנים שהובילו לרפורמה…8
2.3 תהליכי קביעת מדיניות…12
3. שאלות המחקר…16
4. מתודולוגיה…17
4.1 כלי המחקר – "נתונים טבעיים"…17
4.2 מושאי המחקר…17
4.3 הליך איסוף הנתונים…17
4.3.1 הקטגוריות המרכזיות שינחו את שיטת איסוף הנתונים…17
4.4 שיטת ניתוח הנתונים…18
5. תרומות המחקר ומגבלות המחקר…18
6. דיון, סיכום ומסקנות…19
7. ביבליוגרפיה…23

מבוא

המסמך מתמקד בניתוח תהליכים תחומים בזמן בנושא הביטוח הסיעודי הקולקטיבי במדינת ישראל, תוך התייחסות לביטולו, לדינמיקה בין השחקנים השונים, לאתגרים שמציב הנושא בפני החברה וזאת לנוכח תפיסות המדיניות שבה. שנת 2011 היא השנה בה חלה נקודת מפנה בתחום, שבה מספר אירועים הביאו להתעוררות נושא הביטוח הסיעודי הקולקטיבי על כשליו. החל מפרשת מבוטחי הביטוח הסיעודי הקולקטיבי של "קרן מקפת", אשר סירבה לחדש לחלק ממבוטחיה את הביטוח (אופק, 2016). במקביל לכך יצאה הוראתו של הרגולטור דאז על אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון הפרופ' עודד שריג להפסקת כל הביטוחים הסיעודיים הקבוצתיים ולאחריה האיסור על צרוף מבוטחים חדשים לביטוח זה עקב חשש מקריסתו אם יימשך. בנוסף, קרא שריג לבעלי עניין להציע חלופות לביטוח הסיעודי הקולקטיבי הקיים (אגף שוק ההון, ביטוח וחיסכון, 2011). כמו כן, זוהו מספר חסמים בהוצאה לפועל של הרפורמה, שנראה כי נדחתה שוב בתאריך 12/08/2016 (אליזרע, 2016), הנובעים ממספר מאפיינים מרכזיים של התרבות השלטונית והפוליטית בישראל.
הביטוח הסיעודי נועד כדי להגן על המבוטח בפני מגוון של מקרים סיעודיים, כמו חוסר יכולת לקום או לשכב ללא עזרה, להתרחץ ללא עזרה, לאכול ולשתות באופן עצמאי ועוד מספר מקרים. הדרך בה חברות הביטוח מאפשרות זאת היא על-ידי מתן תשלום על בסיס חודשי בהתאם לכיסוי הביטוחי, כך שהמבוטח יכול להיעזר בעזרה חיצונית, כמו מטפלים או אף להיות מאושפז במוסדות סיעודיים. כך לא כל הנטל הכספי נופל על כתפי המשפחה. עלות אשפוז חודשי במוסד סיעודי נעה בין 15 אלף ש"ח ל 30 אלף ₪ ולעתים אף יותר. על-פי הסטטיסטיקה הסיכוי לצרוך ביטוח סיעודי עד גילאי ה-60 הוא נמוך. לאחר מכן הסיכוי להידרש לביטוח סיעודי עולה באופן חד. כתוצאה מכך גם הפרמיות מתייקרות בהתאם. כאמור, עבור גילאי ה-60 ומעלה, הפרמיות נעשות כה יקרות עד, כי רכישת הביטוח בגילאים אלה הופכת לכמעט בלתי כדאית.
לביטוח הסיעודי הציבורי בישראל יש כיום מספר רבדים. הרובד הראשון הוא הביטוח הלאומי, שמממן על-פי קריטריונים שונים מספר שעות עבור מטפל. הרובד השני הוא משרד הבריאות, שמאפשר בהתאם לקריטריונים מסוימים לאשפז במוסדות סיעודיים. הרובד השלישי הוא קופות-החולים ולמעשה רובד זה נחלק לשניים. הראשון, מתן טיפול לאותם מקרים סיעודיים מורכבים. השני, רובד הכרוך בתשלום נוסף, הוא פוליסת ביטוח, שחברות הביטוח מבטחות את חברי הקופה. הקופה מהווה למעשה סוכן, ועד לרפורמה ביטוח זה משתנה בין קופת-חולים אחת לאחרת בתמחור ובכיסוי הביטוחי.
רובד נוסף הוא הביטוח הסיעודי הפרטי, שאותו ניתן לרכוש מחברות הביטוח באופן פרטי או קבוצתי. עבודה זו תתמקד בנושא הביטוח הסיעודי הפרטי-קבוצתי. תחילה, פוליסות אלו נקנו על ידי ועדי עובדים או מעסיקים בעבור העובדים בארגון, והתאפיינו בפרמיות זולות עקב יתרון הגודל של הארגון ובהיותן לתקופות קצרות טווח של כ – 3-5 שנים. בסיומן חברות הביטוח היו בודקת את הסיכון הקיים במבוטחים בהתאם לגילם ומעלות את הפרמיה בהתאם לצורך, או מבטלות את הביטוח באופן חד צדדי (ששון, 2013).
מלבד המחיר הנמוך יותר ברכישה כקבוצה, קיימות נקודות שוני נוספות בין הביטוח הפרטי-קבוצתי לבין הציבורי. כנקודת מוצא להסתכלות על הביטוח המסחרי, גובה הפרמיות אינן תלויות בגובה ההכנסה, כך שמדובר בהסדר רגרסיבי, השונה באופן מהותי מעקרונות חוק ביטוח בריאות ממלכתי, שבמסגרתו כל אחד משלם לפי הכנסתו ומקבל לפי צרכיו, ובכך הביטוח המסחרי בבסיסו יוצר אפליה בין האזרחים. בנוסף, מבוטחי ביטוח קבוצתי אינם זכאים לזכויות שנצברות בביטוח לאורך השנים עם סיום תוקפה של הפוליסה, כפי שקורה בביטוחים האחרים (ששון, 2013).
תפיסת השוק החופשי רואה את השחקנים כשווים. בנוגע לנושא הביטוח הסיעודי הפרטי למשל, תפיסת השוק החופשי תגיד שהצרכן יודע על מה הוא חותם והוא בעל חופש בחירה, והמבטח מוכר מוצר לפי ביקוש והיצע. אולם לא כל מוצר יכול להיסחר בשוק החופשי, ונושא הביטוח הסיעודי טומן בחובו מספר מכשולים: הצרכן אינו בקיא ברזי החוזים ומונחי הבריאות; חברת הביטוח היא חברה עסקית לכל דבר ועניינה עשיית רווחים; ומתווסף לכך הקושי להעריך את אורך חיי האדם הסיעודי. הביטוח הסיעודי הקולקטיבי מוסיף על כך קושי נוסף, כאשר המוצר נמכר בזול לקבוצת אנשים, הוא אינו משקף את ערכו האמתי. לכאורה מדובר במוצר יקר מאוד שנמכר בזול. אולם בניגוד לביטוח סיעוד פרטי, שבו יש הבטחת סיעוד בגיל מבוגר, הרי שבביטוח הקבוצתי מדובר על סיעוד בזמן הביטוח בלבד, ללא הבטחה עתידית לסיעוד, לצבירת חסכון או לביטוח. מדובר למעשה בירידה בטוחה ברמת החיים העתידית עקב עליית גובה הפרמיה, דבר שהצרכן עשוי שלא להבין בעת עשיית הביטוח.
מבוטחי הביטוח הסיעודי הקולקטיבי עומדים כעת בפני מצב חדש יחסית, שהם מנסים להתנהג אליו כאילו היה מוכר. לא בהכרח היה חסר ידע עובדתי, ובהחלט ניתן היה לקבל החלטה שונה, אך הייתה נאמנות התנהגותית לדימוי מציאות קודם. במקום לשפוט מציאות על-פי מידע חדש, הנטייה היא לשפוט מידע חדש על-פי דימויים ישנים. כאשר אנו מסתכלים על מקרה הביטוח הסיעודי הקולקטיבי ותוצאותיו, ניתן לראות התעלמות מצד דרג מקבלי ההחלטות (להלן הוועדים, לרוב) ממידע זמין, והסתמכות על עידוד מצד חברות הביטוח, שהינן צד בעל עניין מובהק. הנטייה כעת היא לראות בכך רשלנות, או "גישת סמוך", אולם יתכן שמדובר במגבלות המוח האנושי, שבעת אי-ודאות וצורך לקבל החלטה מול ממצאים סותרים, ישפוט מצב חדש ומסרים חדשים לאור ניסיון העבר (דרי, 1996).

1.1 מטרות המחקר וחשיבותו:
נושא הביטוח הסיעודי הקולקטיבי והמדיניות החברתית שעולה למול ביטולו, מראים פן ייחודי במדיניות השלטונית והרגולטיבית בישראל. אל מול טענות חברתיות שעולות לגבי העדר פעילות הרגולטור, ניתן לראות מנגד מדיניות רגולטיבית ושלטונית של שוק חופשי (לדוגמה, כפי שהיא מתבטאת בחקיקה). השאלה שעולה היא למעשה, האם ניתן לאלץ מדיניות שלטונית להיות חברתית, והאם יש טעם לפגם בהתנהלות המדינית כאשר היא מאפשרת שוק חופשי מבלי לבדוק את המוצר.
בעיה נוספת שניתן לזהות היא השוני בין השחקנים השונים בהבנת הכלים שבידי הממשלה. הדבר מעכב את החקיקה, גם כאשר מסכימים על כיוונה. לדוגמה, כאשר חבר כנסת ממפלגה חברתית מסוימת מתנגד למימון הביטוח הסיעודי מתוך העלאת מיסים: העלאת מיסים לטובת הכללת ביטוח סיעודי בסל הבריאות הממלכתי היא לכאורה אקט סולידרי רחב ביותר והציפיה היא, שחבר מפלגה חברתית יתמוך בכך, אולם יש שרואים שכך שימוש ציני בתחושת הסולידריות, והסחת הדעת ממקורות כספיים ממשלתיים או מכך שלמעשה מדובר במוצר ששולם עליו, אולם הוא עבר תחת עינו של הרגולטור למרות הבעייתיות שבו דברים אלה מצטרפים למבנה הקואליציוני הבעייתי בישראל ולתחלופה המהירה של הרכב הממשלה, מה שמקשה על גיבוש מדיניות ויישומה.
על פניו הרפורמה והמתווה שבה מהווים אבן דרך ביישומה של מדיניות ציבורית, שנראית כהמשך ישיר לביטוח בריאות ממלכתי. הכנסת הביטוח הסיעודי לסל הבריאות נראית כהלך רוח שונה מאוד מהלך הרוח שאפשר את הביטוח הסיעודי הקולקטיבי על-ידי חברות הביטוח, וכהחזרת עטרה ליושנה מבחינת נטילת אחריות של המדינה על האזרחים המבוגרים ורווחתם.
מטרת העבודה להראות, שאף על פי שנראה, שהרפורמה בביטוחי הבריאות בכלל ובביטוח הסיעודי בפרט, מנערת את הביטוחים וחושבת על טובת המבוטחים, תוך כדי שהיא משקפת תהליך חברתי שמגיע ממקום של סולידריות חברתית, בפועל ישלמו הצעירים בקופות יותר מכפי חלקם, כדי לאפשר מחיר נוח יותר למבוגרים, שמצדם יקבלו זכויות מופחתות (ארלוזורוב, 2016). למעשה מדובר בהשתלשלות עניינים שמשקפת את הלך הרוח הנאו-ליברלי, שמוטמע בחברה הישראלית, ולפיכך המתווה אינו צעד של מדיניות ציבורית סוציאליסטית אלא צעד שמשקף מדיניות ציבורית נאו-ליברלית כאמור ומזין אותה.