מבוא
תהליך הקביעה, הביצוע וההערכה של המדיניות הציבורית בכלל, והמדיניות הלאומית בפרט, הוא לרוב תהליך ארוך ומורכב מאוד, הכולל בתוכו מאות שחקנים, החל מקבוצות אינטרס ומוסדות ממשלתיים, וכלה בעיתונאים וקהיליית החוקרים. לכל אחד מן השחקנים הללו יש מטרות ותפיסות, שבהרבה מקרים אינם תואמים את אלו של השחקנים האחרים. אי לכך, אנו כחוקרים צריכים לנתח ולפשט את המורכבות הקיימת בתהליך זה, על מנת להבין איך דברים מתבצעים במגזר הציבורי והלאומי, זאת מאחר והמורכבות העצומה בתהליך קביעת המדיניות הציבורית, ביצועה והערכתה, יוצרת סדרה גדולה של בעיות, קשיים ואילוצים. המונח מדיניות ציבורית מורכב משני מושגים, שכל אחד מהם בנפרד הוא בעייתי. חיבורם אף מרחיב את הבעייתיות. דוגמא מייצגת לאי-הבהירות שיוצרת בעייתיות זאת, היא הגדרתו של יחזקאל דרור(1966) את המדיניות הציבורית:
"קביעת מדיניות הציבור הרי היא תהליך דינאמי ומורכב עד מאוד. בתהליך זה נוטלים חלק מגוון של יחידות המרימות תרומות שונות. זהו תהליך הקובע החלטות בדבר קווי הנחיה לפעולה בעתיד, במיוחד בשביל יחידות ממשלתיות. קווי הנחיה(או "מדיניות") אלה מיועדים פורמאלית להשיג את טובת הכלל על ידי אמצעים אופטימאליים".
מבדיקת משמעויותיה של ההגדרה מצטיירת תמונה די מעורפלת:
ההגדרה אינה מלמדת אותנו על ההבדל הייחודי בין מדיניות ציבורית, לבין קבלת החלטות ציבוריות או תכנון ציבורי, שהם מושגים שניתן להגדירם באותם מונחים.
למדיניות הציבורית יש ביטוי פורמאלי לא רק בפעילות הממשלתית. קיימים ארגונים רבים שאינם בהכרח בבעלות הממשלה, ואשר להחלטותיהם, המתקבלות לעתים לא על דעת הממשלה אלא בניגוד לה, השלכות מרחיקות לכת על הציבור.
כדי לעקוף את הבעיה של ניסוח הגדרה מספקת למושג מדיניות ציבורית, נזהה את המרכיבים השונים שהיו חייבים להיכלל בהגדרה אילו יכולנו לנסחה. נטען כי מדיניות ציבורית היא מסוג המושגים שיש קושי רב בהגדרתם, ולכן נגדיר סדרה של מרכיבים או מאפיינים, שביחד יבהירו מהו מושג זה.
נאמר שכל מדיניות ציבורית חייבת לכלול את המרכיבים הבאים:
·        משפט מפורש של כוונה: כל מדיניות צריכה לכלול משפט המגדיר את כוונתה. משפט שכזה צריך לפרט את סדרת היעדים, שאותם מיועדת המדיניות להשיג, או את הבעיות שאותן בכוונתה לפתור. המשפט חייב להגדיר את אוכלוסיית המטרה, שקובעי המדיניות שואפים להפעיל עליה את המדיניות, ולהשפיע על רווחתה.
·        בחירה בסדרת פעולות: בדרך כלל יש כמה אפשרויות להשיג יעד. על קובעי המדיניות מוטלת החובה לבחור בקו הפעולה אשר יביא בתנאים רצויים למימוש היעד.
·        פירוט של מהלכים: המדיניות צריכה לפרט, לפי סדרם, את הצעדים שיינקטו כלפי אוכלוסיית המטרה כדי להשיג את היעד שהותווה.
·        תקציב:
התקציב מגביל את המדיניות. התקציב הוא כמות הכספים או המשאבים שקובעי המדיניות מוכנים להשקיע בתוכנית מסוימת, והוא משקף את מידת שאיפתם להשיג את היעד. כל מדיניות מוגבלת על ידי עלותה. מדיניות ציבורית חייבת לכלול תקציב המגביל את היקפה, ואת משך ביצועה.
·        יישום המדיניות: מדיניות ציבורית שאינה מבוצעת היא במקרה הטוב תרגיל עיוני מעניין שאין לו רלבאנטיות מעשית. מדיניות צריך להוציא אל הפועל באמצעות תהליך מלווה במנגנוני פיקוח, תיאום, בקרה וכדומה. מנגנונים אלה מיועדים לספק למבצעי המדיניות ידע ומשוב.
בהסתמך על ידע זה יוכלו המבצעים להעריך, אם הם מתקרבים להשגת היעדים שהוצבו על ידי קובעי המדיניות, או האם הם מפגרים או סוטים מן התוכניות שנתקבלו(העבודה תתמקד במרכיב הזה של המדיניות הציבורית).
·        הצדקה:
מדיניות שלא ניתן להצדיקה תיחשב שרירותית או בלתי רצויה. לכן, על קובעי המדיניות ומבצעיה לספק לה בסיס, המעוגן בערכים חברתיים לגיטימיים, ושניתן יהיה להגן עליו.
הצדקת המדיניות צריכה גם לחול על קביעת היעדים, על בחירת אוכלוסיית המטרה, על תפוקות המדיניות, ועל המסגרת התקציבית וזמן הביצוע המתוכננים להשגת היעדים.
·        הערכה:
הערכה היא גורם מהותי במדיניות ציבורית. מרכיב זה כלול בכל היבט אפשרי של המושג, באופן ממוסד ומפורש, או באופן בלתי פורמאלי ומובלע. ההערכה עשויה להכריע בין יעדים או בין אלטרנטיבות להשגתם. יש לה גם משקל בחישוביהם של מנסחי המדיניות את סיכויי התוכנית לקבל את אישור הדרג הפוליטי לביצוע. היא ממלאת תפקיד, במודע או שלא במודע, כאשר נאמדים הפערים בין הביצועים ליעדים, וכדומה. חשוב שהערכה תכלול רעיון עיוני, המנסח את הקשר בין כוונות, תוכניות, ביצועים והישגים (דורון, 1986).
כיצד כל זה מתקשר לסוגיית יישום המדיניות הציבורית במדינת ישראל?
שירות המדינה בכלל ומשרדי הממשלה בפרט, נתפסו כתחום בעייתי מאז הקמת המדינה. בניגוד לתחומי פעילות אחרים של המנהל הציבורי, אשר נתפסו כהישגיים וכבעלי מבנה ודפוסי ניהול הגיוניים(הביטחון, החקלאות, המדע ועוד), רווחה הדעה, כי המבנה הארגוני של משרדי הממשלה ושל שירות המדינה לא נתברכו לא בהישגיות ולא בהגיון רב. מאז הקמת המדינה ועד עצם היום הזה, לא פסקה ההערכה הביקורתית על מבנה משרדי הממשלה, ונעשו ניסיונות חוזרים ונשנים להנהגת רפורמה ושינויים בתחום זה.
הרושם המקובל הוא כי התנאים המיוחדים והקשיים שליוו את הקמת המדינה(סערת מלחמת העצמאות, מגמות היצירה של תוהו ובוהו על ידי שלטונות המנדט, לחץ המשימות הקשות של קליטת המוני עולים והצורך לארגן מערך מורכב של רשות מבצעת יש מאין), הם שמנעו ודחקו גישה שיטתית והגיונית המעוגנת ביסודות של השגיות, ניטרליות פוליטית ומחשבה ניהולית מתקדמת, בעיצוב מבנה המשרדים. ואולם, בחינה מדוקדקת של התהליכים אשר הביאו להתהוות משרדי הממשלה מפריכה רושם זה. לא הקשיים האובייקטיבים ולא הלחץ של המאורעות הדרמטיים הביאו לעיצוב הלקוי ולקשיי התפקוד של משרדי הממשלה, שהרי על אף הקשיים והבעיות החמורות שהיישוב היהודי בארץ ישראל ניצב בפניהם ערב הקמת המדינה, הוקדשה מחשבה שיטתית רבה לתכנון משרדי הממשלה במדינה העצמאית ולעיצובם. פרי המחשבה והתכנון היה מבנה מוצע למשרדי ממשלה, המעוגן היטב בתכונות "הוובריאניות"(במובן החיובי של המושג) והעומד יפה במבחן של מחשבה מנהלית מודרנית. למעשה, העיוותים במבנה משרדי הממשלה והליקויים בתפקודם נבעו, ועדיין נובעים, מאי-מימוש הלכה למעשה של המחשבות המגובשות ושל התוכניות המפורטות, ולא מהיעדרן או מאי-שלמותן(כפיר, 1997). אחת מן התוכניות הללו, שבהן תעסוק עבודה זו, היא התוכנית להגברת ההתיישבות היהודית בגליל.
מראשיתה של ההתיישבות היהודית בארץ ישראל, וביתר שאת מאז הקמת מדינת ישראל, מהווה הגליל אזור בעייתי. קיים קשר היסטורי עמוק ורצוף של היהודים לאזור, שהיה אחד מהאזורים הראשונים שהוקמו בו ישובים על ידי העולים לארץ ישראל, לאור יתרונות אקלימיים ונופיים ברורים. למרות מאמצי ההתיישבות המכוונים בידי הממשלה, שבוטאו בהקמת מושבי עולים ומספר עיירות פיתוח בשנות החמישים והשישים, נשאר מספר התושבים היהודים בגליל קטן. לעומת זאת, מספר התושבים הערבים שהיה גדול מלכתחילה, עלה במידה ניכרת בשל ריבוי טבעי גדול במיוחד. אנשים רבים במדינת ישראל ראו את הלחץ הדמוגרפי מצד הערבים בגליל כאיום קיומי על שלמות המדינה. לאחר שלחץ זה מצא ביטוי גם בתפיסת אדמות ובבנייה בלתי חוקית, גברה תחושת האיום. מנהיגים יהודים מן הימין והשמאל היו מאוחדים ברצונם לקדם את האיום בהגברת ההתיישבות היהודית בגליל(המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, 1990).
הדרך המקובלת לפיתוח אזור ומשיכת אוכלוסייה אליו היא באמצעות יצירת הליך תכנוני מסודר לקראת הקמת ערים גדולות, ו/או ביסוס ופיתוח ישובים קיימים, שיציעו מקומות עבודה רבים ומגוונים, ונשאלת השאלה האם זו הייתה הדרך בה נקטו מקבלי ההחלטות בכל הנוגע להגברת ההתיישבות היהודית בגליל. לאור זאת, השאלות להן תנסה עבודה זו לתת מענה תהיינה:
1.      האם היה הליך מסודר בנוגע להגברת ההתיישבות היהודית בגליל?
בהמשך לשאלה זו, ובהתאם לתשובה שתתקבל, תיבדקנה אחת משתי השאלות הבאות:
א.     במידה והליך ההתיישבות היהודית בגליל היה הליך מסודר, כיצד הוא בא לידי ביטוי על פני השטח, והאם הוא הוכתר בהצלחה?
ב.      במידה והליך ההתיישבות היהודית בגליל לא היה הליך מסודר, תיבדק השאלה מדוע הליך ההתיישבות לא היה מסודר, מה היו התחליפים שנבחרו להחלפת ההליך המסודר, והאם אותם תחליפים הוכתרו בהצלחה?
במידה ויימצא כי הליך ההתיישבות בגליל נכשל, ייבדקו הסיבות והגורמים שהביאו לכשלון ההליך.
בחינת שאלות אלו תבוצע תוך כדי התמקדות בשני מרכיבים תיאורטיים אשר הינם בעלי השפעה וחשיבות על ביצוע ויישום מדיניות ציבורית: תכנון יעדי ההליך, ומידת התיאום בין הגורמים השונים שאמורים להוציא את ההליך אל הפועל. השלב הראשון בעבודה יציג את שני המרכיבים הללו מבחינה תיאורטית בלבד, כשלאחר מכן הם ייבדקו(בשלב השני) על הארוע שבו עוסקת עבודה זו – התוכנית להגברת ההתיישבות היהודית בגליל.