1 .
מבוא
העסקת עובדים לא ישראלים בישראל בהיקף רחב החלה לאחר מלחמת ששת הימים, עם כניסתם של עובדים פלשתינאים מהשטחים לשוק העבודה. עד שנת 1992 היו העובדים הזרים שאינם פלשתינאים גורם שולי במשק הישראלי, אולם התופעה החלה להתרחב בעקבות הסגרים התכופים שהגבילו את כניסתם של עובדי השטחים לישראל. החלטת הממשלה בשנת 1993 להתיר הבאתם של עובדים זרים היתה בבחינת פתרון לצורך השעה ומענה זמני למחסור בכוח אדם, בעיקר בענפי הבניה והחקלאות. קליטתם של העובדים הזרים בשוק העבודה הישראלי מקלה אמנם, בטווח הקצר, על המחסור בעובדים עקב האירועים הביטחוניים, אך היא מפחיתה את הסיכויים לקליטת עובדים ישראלים, ולאורך זמן תגדיל את הנטל על המשק הנובע מקיומה של קהילה הולכת וגדלה של עובדים זרים.
יש לציין כי, החלטת הממשלה נתקבלה ללא בחינה מעמיקה של ההשלכות לטווח ארוך ושל המשמעות החברתית והכלכלית של כניסת עובדים זרים בהיקפים גדולים.  הבאת העובדים הזרים החלה ללא הערכות מראש, הן של המערכות העוסקות בעובדים והן של אלו העוסקות בהסדרי הכניסה לישראל, וללא תוכנית ממשלתית לטיפול בהם. הממשלה ראתה בגיוס כוח אדם זר פתרון בעל משמעות כלכלית לטווח קצר בלבד, אך לא כפעולה שהמדינה מעורבת  בה ולכן אחראית להבטיח את זכויות העובדים.
לסוגיית העובדים הזרים הופנתה תשומת לב מעטה בין השנים 1993-1995 והיא עלתה לסדר היום הציבורי בישראל בשנת 1996. החשיפה התקשורתית אילצה את הממשלה להציב על סדר יומה את הנושא, לאחר שנתברר שללא נקיטת מדיניות מגבילה תגבר הגירת העובדים הזרים לישראל.
כמו כן הובהר כי נוצר בארץ מצב נוסף שבו ישנם שני סוגי עובדים זרים אלו החוקיים ואלו אשר אינם חוקיים. מצב זה הוסיף נידבך נוסף לבעיה הקשה שהתהוותה. עובדים חוקיים ("רשומים"): עובדים אשר הגיעו לארץ בצורה מסודרת והם בעלי אישור עבודה בתוקף. רוב העובדים החוקיים מגיעים דרך חברות כוח אדם (להלן כ"א) בעלות היתר מתאים, אשר גייסו עובדים עוד בארץ מוצאם. המדיניות הקיימת מתנה אשרת כניסה והיתר עבודה בישראל בהצמדת העובד הזר למעביד אחד קבוע ורק לו. אם תנאי זה מופר, היתר העבודה פוקע ועמו פוקעת גם אשרת השהייה של העובד בארץ. משמעות תקנה זו היא כבילת העובד הזר למעבידו (ומכונה בשם "מדיניות הכבילה").
עובדים לא חוקיים: עובדים שאין להם רשיון עבודה בישראל ושהייתם אינה חוקית. עובדים אלו מגיעים לישראל בכמה צורות; דרך אחת הינה מעבר ממעמד עובד חוקי, למעמד עובד שאינו חוקי, על ידי בריחה מהמעביד ומציאת עבודה אחרת בישראל, שברוב הפעמים גם יותר מכניסה ומשתלמת כספית. חלק אחר של העובדים הלא חוקיים נכנסים לישראל בתור תיירים או צליינים ונשארים לעבוד בה גם לאחר פקיעת אשרת השהייה שלהם. מעמד נוסף של עובדים לא חוקיים או תושבים לא חוקיים הינם בני משפחתם של העובדים הזרים. לבני משפחה אלו אין אשרת שהייה בארץ ולכן נחשבים לא חוקיים. במעמד זה נמצאים גם ילדיהם של העובדים הזרים.
בעבודה זו נציג את  מטרות מדיניות הממשלה, נפרט את השחקנים המרכזיים המשפיעים הן על קביעת המדיניות הממשלתית והן על יישום המדיניות. כמו כן בעבודה ינותחו הכשלים העומדים בפני מבצעי המדיניות בניסיון לצמצם את מספר העובדים הזרים, בעיקר הבלתי חוקיים, בארץ כל זאת לאור התיאוריות השונות בתחום יישום מדיניות ציבורית.